BVerwG-Urteil vom 25.1.1980 (7 C 61.78) BStBl. 1982 II S. 49

1. § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a InvZulG 1973 läßt Ausnahmen vom Schwerpunktprinzip im Gegensatz zu § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 nicht mehr zu; aus diesem Grund ist der in § 8 Abs. 2 InvZulG 1973 näher geregelte Anwendungsbereich dieser Vorschrift mit einer unechten Rückwirkung verbunden, die jedoch verfassungsrechtlich unbedenklich ist.

2. Die in § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a InvZulG 1973 enthaltene Verweisung auf den Rahmenplan nach dem Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" ist verfassungsrechtlich unbedenklich; sie verstößt insbesondere nicht gegen den rechtsstaatlichen Gesetzesvorbehalt.

GG Art. 3, 91a; InvZulG 1969 § 1 Abs. 4; InvZulG 1973 §§ 2 Abs. 2 und 8 Abs. 2.

Entscheidungsgründe

Die Klägerin ist ein Unternehmen des Brunnen- und Maschinenbaus. Am 16. Mai 1973 kaufte sie aus der Konkursmasse einer Möbelfabrik ein in Urlading im bayerischen Zonenrandgebiet belegenes Grundstück mit aufstehender Werkhalle und baute in den Jahren 1973 bis 1975 diese Halle für eigene Fabrikationszwecke um. Für diese Investition begehrte die Klägerin eine Investitionszulagenbescheinigung gemäß § 1 Abs. 4 des Investitionszulagengesetzes 1969. Ihr Antrag wurde von der Regierung in Niederbayern nicht befürwortet und von der Beklagten mit der Begründung abgelehnt, die Klägerin habe ihre Betriebstätte nicht an einem Schwerpunktort errichtet; dies sei gemäß § 2 des Investitionszulagengesetzes von 1973 Voraussetzung für eine Förderung. Das Investitionszulagengesetz 1969 könne - wie die Überleitungsvorschrift des § 8 InvZulG 1973 ausweise - nur noch auf Investitionen angewendet werden, die vor dem 19. Februar 1973 getätigt worden seien; im übrigen habe aber auch während der Geltung des Investitionszulagengesetzes 1969 bereits das Prinzip der Förderung nach Schwerpunktorten gegolten.

Klage, Berufung und Revision der Klägerin hatten keinen Erfolg.

Aus den Gründen:

Das Berufungsgericht hat mit Recht die Berufung der Klägerin gegen das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen.

Nach Auffassung des Berufungsgerichts hat die Klägerin deshalb keinen Anspruch auf die von ihr begehrte Bescheinigung, weil ihre Investitionen nicht als volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig i. S. von § 2 Abs. 2 des Investitionszulagengesetzes i. d. F. des Art. 3 des Steueränderungsgesetzes 1973 vom 26. Juni 1973 (BGBl I S. 676) - InvZulG 1973 - anzusehen seien; als Errichtungsinvestitionen erfüllten sie, weil nicht an einem in einem Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" ausgewiesenen Schwerpunktort vorgenommen, nicht die Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a) aa) InvZulG 1973; auf eine Ausnahme vom Schwerpunktprinzip könne sich die Klägerin nicht berufen.

Die von der Revision gegen dieses Ergebnis vorgebrachten Angriffe laufen alle darauf hinaus, daß das Schwerpunktprinzip der Klägerin gegenüber nicht angewendet werden dürfe. Die Revision macht in diesem Zusammenhang dreierlei geltend: Sie meint erstens, daß nach der gesetzlichen Regelung in § 8 Abs. 2 InvZulG 1973 noch das Investitionszulagengesetz vom 18. August 1969 (BGBl I S. 1211) - InvZulG 1969 - habe angewendet werden müssen; dies sei auch deshalb erforderlich gewesen, weil anderenfalls eine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung des erst am 29. Juni 1973 in Kraft getretenen Investitionszulagengesetzes 1973 vorliege. Sie macht - zweitens - geltend, daß die von der Klägerin getätigten Investitionen auf die Umstellung einer Betriebstätte bezogen gewesen und damit jedenfalls nicht nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a) aa) InvZulG 1973, sondern nach Buchst. c) dieser Vorschrift zu beurteilen seien; dort werde aber das Schwerpunktprinzip nicht zur Voraussetzung für eine Förderung nach dem Investitionszulagengesetz 1973 gemacht. Schließlich trägt sie vor, daß die in § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a) aa) InvZulG 1973 getroffene Regelung wegen der dort enthaltenen Verweisung auf den Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" gegen den rechtsstaatlichen Gesetzesvorbehalt verstoße, darüber hinaus aber auch nicht abschließend sei und damit zumindest aus Gründen des Immissionsschutzes eine Ausnahme vom Schwerpunktprinzip zulasse.

Diese Angriffe der Revision bleiben in der Sache ohne Erfolg.

1. Entgegen der Auffassung der Revision ist im vorliegenden Fall das Investitionszulagengesetz 1973 anzuwenden; dies ergibt sich aus § 8 Abs. 2 InvZulG 1973. Was die Revision hiergegen vorbringt, überzeugt nicht. Auf den Herstellungszeitpunkt der Gebäude, die auf dem am 16. Mai 1973 von der Klägerin gekauften Grundstück vorhanden waren, kommt es nicht an; entscheidend ist vielmehr, daß die Klägerin ihren Antrag auf Erteilung einer Investitionszulagenbescheinigung erst nach dem 19. Februar 1973 gestellt und auch erst nach diesem Zeitpunkt mit der Bestellung oder der Herstellung der Wirtschaftsgüter, für die sie die streitige Bescheinigung begehrt, begonnen hat.

2. Dies führt zu dem weiteren Einwand der Revision, in der durch § 8 Abs. 2 InvZulG 1973 getroffenen Regelung über den Anwendungsbereich des Investitionszulagengesetzes 1973 sei eine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung zu sehen.

a) Diese Problematik stellt sich freilich nur dann, wenn die von der Klägerin vorgenommenen Investitionen im Zusammenhang mit der Errichtung einer Betriebstätte, nicht aber mit deren Umstellung stehen; in dem zuletzt genannten Fall würde es nämlich schon im Hinblick auf die Regelung in § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c) InvZulG 1973, die das Schwerpunktprinzip insoweit nicht vorschreibt, an einer im Verhältnis zum Investitionszulagengesetz 1969 nachteiligen Änderung der Rechtslage fehlen. Entgegen der Auffassung der Revision sind jedoch die Investitionen der Klägerin nicht auf die Umstellung einer Betriebstätte bezogen gewesen. Die Umstellung einer Betriebstätte setzt voraus, daß überhaupt eine Betriebstätte, also eine der Betriebsausübung dienende feste örtliche Anlage oder Einrichtung (vgl. § 16 des Steueranpassungsgesetzes i. V. m. § 5 Abs. 6 InvZulG 1973) vorhanden ist, die umgestellt werden könnte. Hieran fehlt es im vorliegenden Fall. Die Klägerin hat nicht eine (bestehende) Betriebstätte übernommen, sondern aus einer Konkursmasse ein Grundstück mit Gebäuden erworben und dort ihrerseits - wieder - eine Betriebstätte (neu) errichtet; unter diesen Umständen kann offenbleiben, ob - wie das Berufungsgericht meint - der Begriff der Umstellung in § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c) InvZulG 1973 die Beibehaltung der Branche voraussetzt.

b) Die von der Klägerin vorgenommenen Investitionen sind mithin Errichtungsinvestitionen und demgemäß im Hinblick auf ihre besondere volkswirtschaftliche Förderungswürdigkeit nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a) aa) InvZulG 1973 zu beurteilen. Die Revision sieht in der damit verbundenen Erstreckung des Schwerpunktprinzips auch auf solche Errichtungsinvestitionen, mit denen vor Inkrafttreten des Investitionszulagengesetzes 1973 begonnen wurde, eine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung. Diese Ansicht wird ersichtlich von der - unzutreffenden - Annahme getragen, während der Geltung des Investitionszulagengesetzes 1969 habe das Schwerpunktprinzip nicht gegolten. Diese Annahme trifft jedoch nicht zu. Das in § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a) aa) InvZulG 1973 nunmehr gesetzlich ausdrücklich normierte Schwerpunktprinzip gehörte nämlich, wie der Senat in seinem Urteil vom 25. Januar 1980 (BVerwGE 59, 327) entschieden hat, schon zu den Tatbestandsmerkmalen des in § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 verwendeten Begriffs "volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig". Folglich war mit der gesetzlichen Verankerung des Schwerpunktprinzips im Grundsatz nur eine Klarstellung in der Sache, nicht aber eine materielle, die Position der Klägerin verschlechternde Rechtsänderung verbunden.

Allerdings wird in § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a) aa) InvZulG 1973 das Schwerpunktprinzip strenger durchgeführt, als dies in § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 der Fall war. Diese Vorschrift ließ immerhin Ausnahmen vom Schwerpunktprinzip nach Maßgabe der hierzu im Rahmenplan getroffenen Regelungen zu (vgl. das bereits erwähnte Urteil des Senats). § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a) aa) InvZulG 1973 kennt dagegen solche Ausnahmen nicht mehr; diese können angesichts des klaren Wortlauts der Bestimmung auch nicht in sie hineingelesen werden. Die Revision will dies im Ergebnis dadurch erreichen, daß sie die Vorschrift des § 2 Abs. 2 InvZulG 1973 als lediglich beispielhafte Aufzählung der den Begriff volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig ausmachenden Elemente ansieht; sie verkennt jedoch dabei, daß die Bestimmung eine Definitionsnorm darstellt und sich damit einem Verständnis, wie es der Revision vorschwebt, verschließt. Ebensowenig überzeugt die im Schrifttum geäußerte Ansicht (vgl. Tettinger, GewArch 1976, 318 [320]), im Hinblick auf den Gleichheitssatz seien in verfassungskonformer Auslegung des § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a) aa) InvZulG 1973 Ausnahmen vom Schwerpunktprinzip zumindest dort geboten, wo aus Gründen des Immissionsschutzes eine Betriebserrichtung in einem Schwerpunktort nicht in Frage komme. Der Gesetzgeber hat im Subventionsbereich - wie überhaupt im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit - einen weiten Gestaltungsspielraum, der lediglich am Willkürverbot seine Grenze findet. Die Einführung des Schwerpunktprinzips als zwingende Voraussetzung für die Gewährung der Investitionszulage ist jedoch nicht willkürlich, denn das Prinzip als solches ist durch einleuchtende Gründe gerechtfertigt und soll dazu dienen, den Kreis der Berechtigten genauer zu präzisieren; unter diesen Umständen gebietet der Gleichheitssatz nicht, Sonderregelungen für die Fälle zu schaffen, in denen ausnahmsweise eine Betriebserrichtung außerhalb von Schwerpunktorten in ihrem volks- und regionalwirtschaftlichen Nutzen einer solchen innerhalb eines Schwerpunktortes vergleichbar ist, selbst wenn entsprechende Vorhaben nach den Rahmenplänen der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" mit Mitteln der Gemeinschaftsaufgabe gefördert werden können.

Da die Klägerin geltend macht, ihr Betrieb habe aus Gründen des Immissionsschutzes nicht im Schwerpunktort Deggendorf angesiedelt werden können, ist zumindest nicht ausgeschlossen, daß sich ihr gegenüber die mit der Anwendung des § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a) aa) InvZulG 1973 verbundene - allerdings nur unechte - Rückwirkung auswirkt; diese Rückwirkung ist jedoch - entgegen dem Vorbringen der Revision - verfassungsrechtlich unbedenklich. Bei einem Gesetz mit unechter Rückwirkung ist das Vertrauen des einzelnen auf den Fortbestand einer gesetzlichen Regelung mit der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Wohl der Allgemeinheit abzuwägen; nur wenn die Abwägung ergibt, daß das Vertrauen auf die Sicherheit der bestehenden Rechtslage den Vorrang verdient, ist die Rückwirkung unzulässig (BVerfGE 30, 250 [258]). Von einer Verletzung des Vertrauensschutzes durch die Vorschrift des § 8 Abs. 2 InvZulG 1973 kann jedoch im vorliegenden Fall keine Rede sein. Diese Regelung bezieht nur solche Investitionen in die Neuregelung ein, bei denen der Investitionsentschluß erst nach dem 19. Februar 1973, dem Datum der Bekanntgabe des Kabinettsbeschlusses über die Einbringung des Änderungsgesetzentwurfs, bestätigt wurde; auf diese Weise sollte einem Ankündigungseffekt begegnet werden (vgl. BT-Drucks. 7/419, S. 23). Für alle übrigen, zu diesem Zeitpunkt bereits begonnenen, aber noch nicht abgeschlossenen Investitionen galt mithin nach wie vor das Investitionszulagengesetz 1969. Damit ist dem Vertrauensschutz ausreichend Rechnung getragen worden. Der Bürger kann nämlich grundsätzlich nicht darauf vertrauen, der Gesetzgeber werde steuerliche Vergünstigungen, die er bisher mit Rücksicht auf bestimmte Tatsachen oder Umstände gewährt hat, immer und uneingeschränkt auch für die Zukunft aufrechterhalten (vgl. BVerfGE 18, 135 [144]); Entsprechendes gilt auch für Subventionen. Im vorliegenden Fall kommt hinzu, daß die Rückwirkung nur einen Zeitraum von etwa drei Monaten umfaßt, denn der Gesetzesbeschluß des Bundestages datiert vom 23. Mai 1973; von da an hätte es selbst bei echter Rückwirkung - von hier nicht in Betracht kommenden Ausnahmen abgesehen - keinerlei Vertrauensschutz mehr gegeben (vgl. BVerfGE 30, 272 [287]). In einem so kurzen Zeitraum konnte eine auf eine Betriebserrichtung hinzielende Investition ohnehin erst in den Anfängen stecken und sich damit insofern auch kaum ein schutzwürdiges Vertrauen bilden, das gegenüber der Ansicht des Gesetzgebers, den mit der bevorstehenden Gesetzesänderung verbundenen "Ankündigungseffekt" auszuschalten, den Vorzug verdienen würde.

3. Der Revision ist schließlich auch nicht zu folgen, soweit sie geltend macht, die Verweisung auf den Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" in § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a) aa) InvZulG 1973 verstoße gegen den rechtsstaatlichen Gesetzesvorbehalt. Der Gesetzgeber war nicht gehindert, diesem verfassungsrechtlich in Art. 91 a GG verankerten und in seinen Grundzügen in dem Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" vom 6. Oktober 1969 (BGBl I S. 1861) - GRW - geregelten Rahmenplan die Wirkung zu geben, Anspruchsvoraussetzung für die Gewährung von Investitionszulagen zu sein. Eine solche Außenwirkung von zunächst nur verwaltungsintern wirkenden Planungen ist nichts Ungewöhnliches. Sie findet sich z. B. auch in § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b) InvZulG 1973; nach dieser Vorschrift muß eine Errichtungs- oder Erweiterungsinvestition, soll sie nach dem Investitionszulagengesetz 1973 gefördert werden, u. a. den Zielen der Raumordnung und Landesplanung entsprechen. Diese Ziele binden aber grundsätzlich nur die in § 4 Abs. 5 des Raumordnungsgesetzes genannten Stellen (vgl. § 5 Abs. 4 des Raumordnungsgesetzes i. V. m. den einschlägigen Vorschriften der Landesplanungsgesetze, z. B. der §§ 13 Abs. 5 und 15 Abs. 6 nwLPlaG) und haben nur in Ausnahmefällen eine darüber hinausgehende Außenwirkung (vgl. weiter auch § 35 Abs. 3 des Bundesbaugesetzes). Darüber zu befinden, ob und in welchem Umfang eine Planung Außenwirkungen haben soll, ist allein Sache des Gesetzgebers; dies verkennt die Revision, wenn sie - fälschlicherweise - Pläne mit (bloßer) Innenwirkung Verwaltungsvorschriften gleichsetzt. Der Einwand der Revision führt daher in seinem Kern auf die Frage, ob die Einräumung einer planerischen Gestaltungsfreiheit - jedenfalls soweit sie mit einer Außenwirkung verknüpft ist - bereits dem rechtsstaatlichen Gesetzesvorbehalt zuwiderläuft. Davon kann jedoch keine Rede sein. Nicht die "Übertragung von Plangestaltungsmacht auf die Exekutive" (so Ossenbühl, Verhandlungen des 50. Deutschen Juristentages, 1974, Bd. I, B 138) ist das rechtsstaatlich bedeutsame Problem, sondern die Frage nach dem Umfang der rechtlichen Bindung dieser Macht durch eine vom Gesetzgeber für ihre Ausübung vorgeschriebene Zielsetzung und Orientierung. So betrachtet beruht jedoch das Schwerpunktprinzip auf einer hinreichenden gesetzlichen Regelung, denn gemäß § 2 Abs. 1 Satz 3 GRW soll sich die Förderung u. a. auf räumliche Schwerpunkte konzentrieren. Im Ergebnis knüpft damit die Regelung in § 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a) aa) InvZulG 1973 mit ihrer Verweisung auf den Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" nur an die planerische Ausprägung eines gesetzlich geregelten Prinzips an; hiergegen lassen sich verfassungsrechtliche Bedenken nicht erheben.

Allerdings müssen sich die Ausweisungen des Rahmenplans, soweit sie für die Anwendung des Investitionszulagengesetzes 1973 von Bedeutung sind, daran messen lassen, ob sie den für sie geltenden rechtlichen Bindungen genügen; hierbei kann es freilich nicht darum gehen, "sie in einem Höchstmaß dessen, was sich erreichen und vertreten läßt" (BVerwGE 45, 309 [324]), rechtlich zu binden und in dieser rechtlichen Bindung auch zu kontrollieren. Dieses vom 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts für die Bauleitplanung angenommene Ausmaß rechtlicher Bindung und gerichtlicher Kontrolle erklärt sich aus deren eigentumsverteilender Wirkung. Das Investitionszulagengesetz 1973 hat einen vergleichbar engen Bezug zu einem grundrechtlich geschützten Bereich nicht; hierbei ist gleichgültig, ob man die Investitionszulage als eine "negative Steuer" oder als Subvention ansieht (vgl. dazu näher Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, 1972, S. 132 ff.); sie gehört in jedem Fall zu der leistungsgewährenden Staatstätigkeit, die sich in ihrer Verteilungs- und Lenkungsfunktion vor allem am Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Eigenschaft als Willkürverbot messen lassen muß. Die rechtlichen Grenzen planerischer Gestaltungsfreiheit sind daher hier erst überschritten, wenn die planerischen Ausweisungen offensichtlich sachunangemessen sind, sich also durch Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung, auf der sie beruhen, nicht mehr rechtfertigen lassen.

An Hand dieses Maßstabes ist daher dem abschließenden Einwand der Revision nachzugehen, Urlading habe im Rahmenplan - ebenso wie Deggendorf - als Schwerpunktort ausgewiesen werden müssen, denn es weise eine mindestens gleichhohe Arbeitslosenquote auf. Dieser Gesichtspunkt ist jedoch für eine Ausweisung als Schwerpunktort im Rahmenplan nicht entscheidend. Schon nach dem Ersten Rahmenplan sollten Schwerpunktorte einen Einzugsbereich von mindestens 20.000 Einwohnern aufweisen (vgl. BT-Drucks. VI/2451, S. 7); diese Forderung beruht auf der Einsicht, daß Orte ohne eine derartige Voraussetzung keine Gewähr dafür bieten, daß dort die mit dem Schwerpunktkonzept angestrebten Entwicklungsziele, nämlich "Kristallisationskerne für die wirtschaftliche Entwicklung eines größeren Umlandes" (vgl. BT-Drucks. VI/2451 a.a.O) zu schaffen, erreicht werden könnten. Urlading erfüllte nach den Feststellungen des Berufungsgerichts diese Mindestvoraussetzung nicht und durfte demgemäß schon von daher nicht als Schwerpunktort im Rahmenplan ausgewiesen werden.

Auf ihr in der Berufungsinstanz geltend gemachtes Vorbringen, Urlading hätte wenigstens im Rahmenplan als sog. "Mitort" zum Schwerpunktort Deggendorf ausgewiesen werden müssen, ist die Klägerin in der Revisionsinstanz nicht mehr zurückgekommen. Unter diesen Umständen beschränkt sich der Senat auf die Bemerkung, daß nach der Bekanntmachung des Bayer. Staatsministeriums vom 26. April 1971 (Bayer. Staatsanzeiger vom 7. Mai 1971 S. 1) die Gemeinde Urlading mit Wirkung vom 1. April 1971 aufgelöst und ihr Gebiet in die Gemeinden Schaufling und Auerbach eingegliedert wurde; auf diese Bekanntmachung hat der Senat die Parteien in der mündlichen Verhandlung hingewiesen. Aus ihr folgt, daß die Gemeinde Urlading enger auf die Gemeinden Schaufling und Auerbach ausgerichtet als mit der Stadt Deggendorf verbunden war; schon dieser Umstand rechtfertigt es, daß Urlading im Rahmenplan zur Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" nicht als "Mitort" zu Deggendorf ausgewiesen worden ist.