I.

Die Molkerei in X als Käuferin teilte dem Antragsteller und Beschwerdeführer (Antragsteller) als dem Milcherzeuger die für ihn festgesetzte Anlieferungs-Referenzmenge i. S. des § 4 der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Milch-Garantiemengen-Verordnung -MGVO-) vom 22. Mai 1984 (BGBl I 1984, 720) durch Schreiben vom 2. Juni 1984 mit. Eine Mitteilung nach § 4 Abs. 5 MGVO erhielt auch der Antragsgegner und Beschwerdegegner als das für den Betrieb des Antragstellers zuständige Hauptzollamt (HZA). Nach dem Schreiben der Käuferin betrug die Referenzmenge des Antragstellers 239.300 kg, davon 64.033 kg für die Monate April bis Juni 1984. Das HZA bewertete diese Mitteilung als gesonderte Festsetzung der Referenzmenge, die eine der Grundlagen für die etwaige Erhebung einer Milchgarantiemengenabgabe ist (vgl. § 181 Abs. 1, § 168 Satz 1 der Abgabenordnung - AO 1977 -; Art. 5c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 - VO Nr. 804/68 - i. d. F. der Verordnung (EWG) Nr. 856/84 - VO Nr. 856/84 - des Rates vom 31. März 1984, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften - ABlEG - L 90/10 vom 1. April 1984; vgl. auch Absatz 4 der Milch-Garantiemengenabgabe-Dienstanweisung, Vorschriftensammlung der Bundesfinanzverwaltung - VSF - N 3584 Nr. 235 vom 14. September 1984). Mit Schreiben vom 14. August 1984 legte der Antragsteller gegen die Festsetzung der Referenzmenge beim HZA Einspruch ein, über den offenbar noch nicht entschieden ist. Am 11. September 1984 beantragte er die Aussetzung der Vollziehung, die das HZA ablehnte.

Am 31. Oktober 1984 beantragte der Antragsteller beim Finanzgericht (FG), nach § 69 Abs. 3 der Finanzgerichtsordnung (FGO) die Vollziehung der Referenzmengenfestsetzung für die Monate April und Mai 1984 auszusetzen. Zur Begründung machte er geltend, die MGVO entfalte insoweit eine verfassungsrechtlich unzulässige echte Rückwirkung; soweit Steuertatbestände an Handlungen anknüpften, müsse die Rechtsfolge bereits im Augenblick des Handelns gesetzlich vorgesehen sein, woran es hier fehle, da die MGVO, die nach ihrem § 23 Abs. 1 mit Wirkung vom 2. April 1984 in Kraft getreten sei, erst im BGBl vom 29. Mai 1984 veröffentlicht worden sei. Die rückwirkende Anwendung der MGVO zumindest für die Monate April und Mai 1984 sei offensichtlich rechtswidrig.

Das FG lehnte den Antrag mit der Begründung ab, der Finanzrechtsweg sei nicht gegeben (Beschluß vom 12. Dezember 1984 IV 418/84 A (Z), Entscheidungen der Finanzgerichte - EFG - 1985, 130).

II.

Die Beschwerde ist im Ergebnis unbegründet.

1. Das FG hat allerdings zu Unrecht entschieden, daß im vorliegenden Fall der Finanzrechtsweg nicht eröffnet sei.

Für die Aussetzung der Vollziehung ist nach § 69 Abs. 3 FGO das Gericht der Hauptsache zuständig. Als Gericht der Hauptsache kann ein FG nur angesehen werden, wenn nach § 33 FGO der Finanzrechtsweg eröffnet ist (vgl. Beschluß des Bundesfinanzhofs - BFH - vom 7. Juli 1971 I B 18/71, BFHE 103, 32, BStBl II 1971, 738). In Fällen der vorliegenden Art führt der Rechtsweg zu den FG.

Es kann dahingestellt bleiben, ob der Finanzrechtsweg schon aufgrund von § 33 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 FGO gegeben ist. Denn falls die Voraussetzungen dieser Vorschriften nicht erfüllt sind, sind die FG jedenfalls nach § 33 Abs. 1 Nr. 4 FGO i. V. m. § 29 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) zuständig.

Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 MOG ist der Finanzrechtsweg gegeben in öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten u. a. über "Abgaben im Rahmen von Produktionsregelungen". Die Milchgarantiemengenabgabe ist durch die VO Nr. 856/84 eingeführt worden, um der strukturellen Überschüsse bei den Milcherzeugnissen Herr zu werden (vgl. Abs. 1 bis 4 der Erwägungsgründe). Die Abgabe dient somit der Regulierung der Milcherzeugung, ist also eindeutig eine "Abgabe im Rahmen von Produktionsregelungen" i. S. des § 29 Abs. 1 Satz 1 MOG.

Im vorliegenden Fall geht es indessen nicht um die Abgabe als solche, sondern nur um die Anlieferungs-Referenzmenge i. S. des Art. 5c Abs. 1 Formel A VO Nr. 804/68, des Art. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 (VO Nr. 857/84) des Rates vom 31. März 1984 (ABlEG L 90/13 vom 1. April 1984) und der §§ 1, 4 MGVO. Diese Referenzmenge ist aber die maßgebende Grundlage für die Festsetzung der Abgabe. Nach Art. 5c Abs. 1 Formel A VO Nr. 804/68 - für diese Formel hat sich die Bundesrepublik Deutschland in der MGVO entschieden - bemißt sich die Abgabe, die ein Erzeuger zu zahlen hat, nach der Milchmenge, die er über die Referenzmenge hinaus an den Käufer geliefert hat. Das gleiche ist aus Art. 9 Abs. 1 VO Nr. 857/84 zu entnehmen. § 3 MGVO wiederholt diese Regelung. Festsetzung der Referenzmenge und Erhebung der Abgabe stehen also in einem so engen Zusammenhang, daß eine Streitigkeit über die Festsetzung der Referenzmenge als eine solche über "Abgaben im Rahmen von Produktionsregelungen" i. S. des § 29 Abs. 1 Satz 1 MOG anzusehen ist.

Diese Entscheidung entspricht dem Grundgedanken des BFH-Urteils vom 12. Juli 1968 VI 34/68 (BFHE 93, 285, BStBl II 1968, 785). Dort hatte der BFH entschieden, daß die Frage, ob die Eintragung der Zugehörigkeit zu einer Religionsgemeinschaft in die Lohnsteuerkarte mit dem Grundgesetz (GG) vereinbar sei, eine Abgabenangelegenheit i. S. des § 33 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 FGO betreffe und daß demgemäß der Finanzrechtsweg gegeben sei. Der BFH hat in diesem Urteil ausgeführt, daß für die Ausstellung der Lohnsteuerkarten zwar die Gemeindebehörden eingeschaltet seien, dies aber an der "Verwaltung durch die Landesfinanzbehörden" nichts ändere, da die Gemeindebehörden insoweit als Hilfsstellen der Finanzämter tätig seien. In gleicher Weise muß auch die Festsetzung der Referenzmenge als eine "Vorbereitungshandlung der Besteuerung" (vgl. Tipke/Kruse, Abgabenordnung-Finanzgerichtsordnung, 11. Aufl., § 33 FGO Anm. 8) und damit als eine Angelegenheit mit Bezug auf eine Abgabe im Rahmen von Produktionsregelungen angesehen werden. Daran vermag der vom FG hervorgehobene Umstand nichts zu ändern, daß es auch nach Festsetzung der Referenzmenge nicht zwangsläufig zur Erhebung der Abgabe kommt (z. B. wenn der Erzeuger die Referenzmenge nicht ausschöpft). Denn jedenfalls ist die Referenzmenge die wesentliche Grundlage für die Abgabenerhebung. Ihre Festsetzung hat den wesentlichen Zweck, eine evtl. Erhebung der Milchgarantiemengenabgabe vorzubereiten.

Zu Unrecht beruft sich das FG für seine Gegenauffassung auf § 29 Abs. 4 MOG. Diese Regelung macht unmittelbar nur deutlich, daß, falls die Produktionsquote durch einen besonderen Verwaltungsakt vor dem eigentlichen Abgabenbescheid festgesetzt worden ist, der Abgabenfestsetzungsbescheid nicht mehr mit der Begründung angefochten werden kann, die Produktionsquotenfestsetzung sei unzutreffend. Ihr kann also nicht entnommen werden, daß nach dem Willen des Gesetzgebers für die beiden Arten von Verwaltungsakten auch unterschiedliche Rechtswege eröffnet werden sollten. Im Gegenteil: Die systematische Stellung dieser Regelung in dem den Rechtsweg regelnden § 29 MOG spricht dafür, daß der Gesetzgeber für beide Arten von Bescheiden denselben Rechtsweg, nämlich den zu den FG, eröffnen wollte.

Die Erwägung des FG, die Milchgarantiemengenabgabe sei keine Abgabe i. S. des § 3 AO 1977, da sie nicht zur Befriedigung des öffentlichen Finanzbedarfs erhoben werde, greift im Rahmen der Rechtswegregelung des § 29 Abs. 1 MOG nicht durch. Überdies ist sie für die Frage, ob nach § 33 FGO der Finanzrechtsweg eröffnet ist, ohne wesentliche Bedeutung. Das ergibt sich aus den Grundgedanken des Urteils des erkennenden Senats vom 22. Juni 1976 VII R 38/73 (BFHE 119, 223, BStBl II 1976, 629). Dort hat der Senat für Streitigkeiten über Einfuhrvergütungen nach dem Gesetz über Maßnahmen zur außenwirtschaftlichen Absicherung gemäß § 4 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (AbsichG) wegen des abgabenrechtlichen Charakters der Einfuhrvergütung den Finanzrechtsweg für gegeben erachtet, obwohl er dahinstehen ließ, ob das AbsichG als Steuergesetz oder außenwirtschaftliches Gesetz zu charakterisieren ist.

Die Richtigkeit der vorliegenden Entscheidung ergibt sich auch aus folgenden Erwägungen: Rechtswegregelungen sind im besonderen Maße von Zweckmäßigkeitserwägungen des Gesetzgebers bestimmt (vgl. Urteil des Senats vom 20. April 1983 VII R 2/82, BFHE 138, 164, BStBl II 1983, 482, mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Es widerspräche danach die Annahme dem Sinn und Zweck der Regelung des § 29 MOG, der Gesetzgeber habe zwar Streitigkeiten über die Erhebung der Milchgarantiemengenabgabe den FG zuweisen, Streitigkeiten über die Festsetzung der der Erhebung der Abgabe zugrunde zu legenden Referenzmenge dagegen den Verwaltungsgerichten überlassen wollen. Es erscheint schon im Hinblick auf die verwaltungsmäßige Zuständigkeitsregelung der MGVO zweckmäßig, daß für die Entscheidung der Streitigkeiten sowohl über die Festsetzung der Referenzmenge als auch über die Festsetzung der Abgabe derselbe Gerichtszweig zuständig ist.

2. Der Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ist jedoch nicht begründet.

Nach § 69 Abs. 2 und 3 FGO kann das FG die Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts ganz oder teilweise aussetzen, wenn ernstliche Zweifel an seiner Rechtmäßigkeit bestehen. Solche Zweifel sind zu bejahen, wenn bei der überschlägigen Prüfung im Aussetzungsverfahren neben für die Rechtmäßigkeit sprechenden Umständen gewichtige dagegen sprechende Umstände zutage treten, die Unentschiedenheit oder Unsicherheit in der Beurteilung der Rechtsfragen bewirken (BFH-Urteil vom 10. Februar 1984 III B 40/83, BFHE 140, 396, BStBl II 1984, 454, mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Zweifel in diesem Sinn hält der Senat im vorliegenden Fall nicht für gegeben.

Mit den Beteiligten geht der Senat davon aus, daß in der Entgegennahme der Mitteilung nach § 4 Abs. 5 MGVO durch das HZA ein die Festsetzung der Referenzmenge umfassender Verwaltungsakt liegt, der angefochten und - da die Referenzmenge Grundlage einer Abgabenerhebung ist - dessen Vollziehung - bei Vorliegen der Voraussetzungen - ausgesetzt werden kann.

Der Antragsteller hält die Rechtmäßigkeit der Referenzmengen-Festsetzung hinsichtlich der Monate April und Mai 1984 mit der Begründung für ernstlich zweifelhaft i. S. des § 69 Abs. 2 und 3 FGO, daß die Regelung der MGVO insoweit eine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung habe (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG). Der Senat folgt dieser Auffassung jedoch nicht.

Es ist zwar nicht von vornherein auszuschließen, daß die MGVO eine echte (retroaktive) Rückwirkung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) entfaltet (vgl. zum Begriff z. B. Beschluß vom 20. Oktober 1971 1 BvR 757/66, BVerfGE 32, 111, 122). Die MGVO dient aber der Durchführung der VO Nrn. 856/84 und 857/84, die bereits am 1. April 1984 in Kraft getreten sind. Sie sahen die Erhebung einer Milchgarantiemengenabgabe für die Zeit ab 2. April 1984 vor (Art. 5c VO Nr. 804/68 i. d. F. des Art. 1 VO Nr. 856/84). Diese Verordnungen legten auch bereits die Grundsätze der Festsetzung der Referenzmengen und der Erhebung der Abgabe weitgehend fest. Lediglich der Umstand, daß die Verordnungen den Mitgliedstaaten insoweit eine bestimmte Regelungsfreiheit überlassen haben, könnte Anlaß sein, der MGVO, durch die der deutsche Verordnungsgeber seine Wahl ausgeübt hat, in einem eingeschränkten Rahmen echte Rückwirkung zuzuerkennen.

Der Senat braucht diese Frage indessen nicht abschließend zu entscheiden. Denn jedenfalls gelangt er im Rahmen der hier gebotenen summarischen Prüfung zu dem Ergebnis, daß auch dann, wenn die MGVO für April und Mai 1984 echte Rückwirkung entfalten sollte, keine ernstlichen Zweifel daran bestehen, daß ihre Regelung verfassungsrechtlich unbedenklich ist.

Nach der Rechtsprechung des BVerfG ist eine echte Rückwirkung ausnahmsweise verfassungsrechtlich zulässig, wenn das Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt ist (vgl. z. B. BVerfGE 32, 111, 123; Urteile des erkennenden Senats vom 15. Mai 1974 VII R 79/71, BFHE 112, 434, 439, und vom 24. April 1979 VII R 33/75, BFHE 128, 122, m. w. N.). Diese Voraussetzungen liegen nach summarischer Prüfung hier vor.

Die am 1. April 1984 veröffentlichten VO Nrn. 856/84 und 857/84 haben für jeden Milcherzeuger die Grundzüge des neuen Systems deutlich gemacht. Jeder Milcherzeuger mußte entsprechend dem - auch zuvor anläßlich der Beratungen in Brüssel durch die Presse ausführlich dargestellten - Zweck der Regelung, zu einer Verminderung der Überschüsse an Milcherzeugnissen zu gelangen, damit rechnen, nicht mehr wie zuvor sämtliche erzeugten Milchmengen ohne Abgabennachteile abliefern zu können. Bei Berücksichtigung dieser Umstände und des besonders großen öffentlichen Interesses an einer baldigen Maßnahme zur Verminderung der kostenträchtigen und schwer zu vermarktenden Überschüsse bei Milch und Milcherzeugnissen kann ein etwaiges Vertrauen von Milcherzeugern in die Unveränderlichkeit der bis zum 1. April 1984 geltenden Rechtslage nicht als schutzwürdig anerkannt werden. Das gilt unabhängig davon, daß die Betroffenen die genaue und detaillierte Regelung über die Abgabe und die Festsetzung der Referenzmengen erst aus der am 29. Mai 1984 veröffentlichten MGVO entnehmen konnten. Diese hielt sich in dem von den VO Nrn. 856/84 und 857/84 gesteckten Rahmen; sie war daher im großen und ganzen voraussehbar.

Da aus diesen Gründen keine ernstlichen Zweifel an der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der möglichen echten Rückwirkung der MGVO bestehen, bedarf es keiner Entscheidung der Frage, ob hier nicht ein Fall vorliegt, bei dem auch bei Vorliegen ernstlicher Zweifel i. S. des § 69 Abs. 2 und 3 FGO eine Aussetzung der Vollziehung nicht gerechtfertigt wäre (vgl. BFHE 140, 396, 402 ff., BStBl II 1984, 454).

Die Vollziehung des Festsetzungsbescheids enthält im vorliegenden Fall auch keine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte (vgl. § 69 Abs. 2 und 3 FGO). Der Antragsteller hat nicht geltend gemacht, es liege bei ihm ein besonderer Härtefall vor, der eine andere Berechnung der Referenzmenge rechtfertigte. Die Härte aber, die die Regelung der VO Nrn. 856/84 und 857/84 sowie die MGVO für alle Milcherzeuger zweifellos zur Folge hat, ist vom Normgeber im Interesse der Sanierung des Marktes für Milch und Milcherzeugnisse bewußt in Kauf genommen worden. Sie kann eine Aussetzung der Vollziehung des angefochtenen Bescheids nicht rechtfertigen.